Proposición de Ley sobre equilibrio financiero
y cooperación entre el Gobierno central
y las comunidades autónomas
PREÁMBULO
I
El Derecho constitucional diferencia como formas territoriales del Estado, el Estado unitario, donde existe una sola estructura institucional de poder político y una sola constitución con un ordenamiento jurídico uniforme, frente al Estado compuesto.
La descentralización política que supone el Estado compuesto ha dado lugar al Estado federal, al Estado integral, al Estado regional y, en España, últimamente al Estado autonómico.
En todos ellos hay una distribución de competencias entre la unión y los entes miembros, concretándose en cada caso las funciones exclusivas, compartidas o concurrentes.
La Constitución española vigente proclama en su artículo 1.º el Estado social y democrático de derecho y en el Capítulo III del Título I establece los principios rectores de la política social y económica, con inclusión de muy diversos fines, como la protección a la familia, el pleno empleo, la protección a la salud, cultura, medio ambiente, el progreso económico y distribución equitativa de la renta regional...
Asimismo, en los artículos 148 y 149 concreta las competencias que pueden asumir las comunidades autónomas y las que se reserva el Gobierno central, de modo que la actuación conjunta de todos asegure la calidad de vida y el desarrollo económico y social. En función del objetivo global de profundización social en la igualdad y la justicia, el Estado social y democrático de derecho no se agota en defensa de la libertad sino que procura encauzar adecuadamente la asistencia vital, asegurando un mínimo asistencial y proporcionando al ciudadano los medios para subsistir dignamente a través de actuaciones de los poderes públicos.
Después de más de veinte años, son muchos los servicios transferidos a las comunidades autónomas, pero el Gobierno central sigue reservándose, como núcleo fundamental para preservar la igualdad de todos los españoles, importantes competencias, especialmente las legislativas.
Gobierno central y Cortes Generales modifican la realidad normativa, proponiendo y aprobando nuevas leyes sobre menores, Universidad, calidad de la educación o régimen fiscal. Independientemente de que puedan redundar o no en beneficio de la ciudadanía, dichas novedades legislativas suponen o bien un incremento de los gastos de unos servicios previamente transferidos a las comunidades autónomas, o bien una reducción de los ingresos autonómicos, por lo que el coste de las citadas iniciativas no puede recaer exclusivamente en las comunidades autónomas, rompiendo así el principio de equilibrio financiero.
El principio de cooperación institucional entre los poderes públicos debe asegurar un adecuado reparto de la carga financiera, evitando decisiones unilaterales de uno solo de los poderes del Estado español.
II
De acuerdo con lo expuesto, en el ámbito financiero, la Constitución española vigente, en su artículo 156, proclama el principio de coordinación entre la Hacienda central y la de las comunidades autónomas para el adecuado desarrollo de las competencias que se les atribuyen.
Consecuentemente, alguno de los Estatutos de Autonomía de comunidades autónomas, como el de Aragón, antes y después de su modificación por Ley 5/1996, de 30 de diciembre, preveían que la modificación por el Gobierno central de los tributos transferidos que determinara minoración de ingresos supondría la revisión del porcentaje de participación y las medidas de compensación oportunas (Disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Aragón). Sin embargo, la previsión normativa nunca tuvo efectividad, pese a las peticiones reiteradas del Gobierno y las Cortes de Aragón, ni en la modificación del impuesto de sucesiones y donaciones, ni en el impuesto sobre el patrimonio neto, ni el impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.
La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, en el epígrafe e) del apartado 1 del artículo 2, introducido por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, incorpora, como uno de los principios que deben regir en la coordinación de la actividad financiera del Estado y de las comunidades autónomas, el de «lealtad institucional, que determinará la valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria o la adopción de medidas de interés general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las comunidades autónomas obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente (...)».
También la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, en su artículo 16, prevé la revisión del Fondo de suficiencia por traspaso de nuevos servicios, ampliaciones o revisiones de valoraciones de traspasos anteriores, acordados por la Comisión mixta de transferencias y aprobados por real decreto.
Sin embargo, la previsión legislativa no se ha desarrollado y no se ha llegado a articular ningún procedimiento o sistema que, de acuerdo con el principio de cooperación y de lealtad constitucional, asegure la adecuada aplicación de los citados preceptos, tanto por minoración de ingresos tributarios de las comunidades autónomas como por aumento de gastos.
III
Cierto que existen organismos como el Consejo de Política Fiscal y Financiera y las comisiones mixtas de transferencias que pueden articular la cooperación financiera entre el Gobierno central y las comunidades autónomas. Pero, al tratarse de órganos colegiados que sólo se reúnen a iniciativa de su Ministro-Presidente, las convocatorias son muy esporádicas y las citadas comisiones mixtas tan sólo suelen reunirse ante la transferencia de nuevos servicios. Históricamente, el Consejo de Política Fiscal y Financiera ha venido a corregir parcialmente el desequilibrio ingresos-gastos, mediante la revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas, pero sólo cada cinco años.
Se garantizaría la plena realización del principio de cooperación institucional en los proyectos de ley antes aludidos, si se convocara y reuniera con urgencia el Consejo de Política Fiscal y Financiera, a la vista del texto aprobado en el Congreso de Diputados y antes del debate del Senado, dando audiencia a todas las comunidades autónomas. De este modo, nuestra segunda cámara legislativa tendría una visión completa de la trascendencia financiera de la norma en tramitación. No obstante, el Estado de las autonomías consagrado en la Constitución necesita una reforma del Senado que lo convierta en una auténtica cámara de representación territorial.
Puesto que en el pasado no se han compensado directamente las minoraciones de recaudación de los tributos cedidos o participados, como consecuencia de las modificaciones normativas, y dado que las transferencias de servicios a dichas comunidades, y en particular las últimamente realizadas en relación con la educación y la sanidad, comportan un importante impacto financiero, resulta urgente el desarrollo de las normas citadas, con determinación concreta de los estudios a aportar por la Administración central y de la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera y Comisión mixta de transferencias.
Resulta necesario, así mismo, que las posibles modificaciones en la regulación de las haciendas locales sean conocidas, a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por la representación de las comunidades autónomas así como de las federaciones y asociaciones municipales y provinciales tanto de ámbito nacional como autonómico.
IV
Desde un punto de vista formal, esta proposición de ley tiene como fundamento tanto la Constitución española como los vigentes reglamentos del Congreso de los Diputados y de las Cortes de Aragón.
La Constitución Española vigente, en su artículo 87, atribuye la iniciativa legislativa no solamente al Gobierno, Congreso y Senado, sino también a las asambleas de las comunidades autónomas, que podrán remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea, para su adecuada defensa.
El Reglamento de las Cortes de Aragón, aprobado el 26 de junio de 1997, en el artículo 218 autoriza a la Cámara a remitir a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposición de ley sobre cualquier materia de política general. Señala a continuación que se tramitará a instancia de un grupo parlamentario con la firma del portavoz, conforme a lo señalado para las proposiciones de ley, siendo necesario para la aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara.
En definitiva y conclusión, la presente Proposición de Ley tiene como objetivo, ante modificaciones legislativas con trascendencia económica para las comunidades autónomas, mantener el equilibrio financiero entre la Hacienda central y la de las autonomías con base en la lealtad y en el principio de cooperación que deben presidir el Estado de las autonomías.
En virtud de lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 218 y siguientes del Reglamento de las Cortes de Aragón, esta Cámara autonómica remite a la Mesa del Congreso de los Diputados la presente Proposición de Ley sobre equilibrio financiero y cooperación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas.
Artículo 1.- Proyectos de ley que impliquen minoración de ingresos derivados de tributos cedidos.
1. El Gobierno de la Nación acompañará a todo proyecto de ley que remita a las Cortes Generales y que, al modificar el sistema tributario vigente, pueda suponer una minoración en los ingresos derivados de los tributos cedidos a las comunidades autónomas, un estudio económico con base estadística de la probable trascendencia que dicha modificación pueda tener en cada Comunidad Autónoma, con previsión de las pertinentes compensaciones económicas, que deberán quedar comprometidas legalmente.
2. Asimismo, el Gobierno acompañará a todo proyecto de ley que remita a las Cortes Generales y que modifique el sistema tributario vigente minorando ingresos derivados de tributos cedidos a las corporaciones locales, un estudio económico de la trascendencia de dicha modificación con la previsión de las oportunas compensaciones económicas, que deberán quedar comprometidas legalmente.
Artículo 2.- Proyectos de ley que puedan suponer aumento de gasto en servicios ya transferidos a las comunidades autónomas.
El Gobierno de la Nación adicionará a todo proyecto de ley derivado de sus competencias exclusivas o sobre legislación básica en alguna de las materias señaladas del artículo 149.1 de la Constitución, que pueda suponer un aumento de gasto en servicios ya transferidos a las comunidades autónomas, una memoria económica sobre la probable trascendencia que pueda tener en cada Comunidad Autónoma, con previsión de las pertinentes compensaciones económicas, que deberán quedar comprometidas legalmente.
Artículo 3.- Reuniones periódicas del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de las comisiones mixtas de transferencias.
1. Tanto el Consejo de Política Fiscal y Financiera como la Comisión Mixta de Transferencias de servicios de cada Comunidad Autónoma se reunirán, al menos con carácter anual, para preservar el principio de equilibrio financiero ante la aprobación de leyes y disposiciones con rango inferior a Ley, y elevarán al Gobierno de la Nación sus conclusiones sobre la actualización de ingresos procedente y el aumento de gasto de los servicios transferidos como consecuencia de las nuevas necesidades, así como su distribución entre todos los poderes públicos.
2. El Consejo de Política Fiscal y Financiera será informado en dichas reuniones anuales de los trabajos preparatorios correspondientes a los anteproyectos de reforma de haciendas locales, con objeto de que tengan conocimiento de ellos las federaciones y asociaciones de municipios y provincias, tanto de ámbito nacional como de cada una de las comunidades autónomas, y puedan presentar propuestas.
Disposición adicional única.- Compensaciones económicas derivadas de modificaciones tributarias anteriores.
En el plazo máximo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente Ley, el Gobierno dará cumplimiento a las compensaciones económicas oportunas derivadas de las modificaciones tributarias producidas desde el inicio del proceso autonómico y que hayan minorado los ingresos de aquellas comunidades autónomas donde figure tal precepto en sus respectivos estatutos de autonomía.
Disposición transitoria única.
1. En el plazo máximo de tres meses desde la aprobación de la presente Ley, se reunirá el Consejo de Política Fiscal y Financiera a fin de conocer e informar la minoración de ingresos y el aumento de gastos sufridos por las comunidades autónomas con posterioridad a la vigencia de la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
2. Los Presupuestos Generales del Estado del año siguiente a la aprobación de esta Ley incluirán partidas compensatorias a las comunidades autónomas por los conceptos señalados en el apartado anterior.
